در روزهای که مهمترین موضوع سیاسی، امنیتی و بینالملل کشور، تعیین تکلیف مذاکرات با عمان بر سر تنگه هرمز و از سوی جدال دیپلماتیک با آمریکا برسر اجرای تفاهم اسلاماباد بود به یکباره هیئت دولت در تصمیمی عجیب لایحه تصویب کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر را به مجلس فرستاد تا شاید در دوران غیرحضوری بودن جلسات مجلس بتواند پس از هشت سال تصویب این لایحه و لازمالاجرا شدن آن را بدست آورد.
کنوانسیونی که از زمان امضای آن توسط دولت دوازدهم بیشتر مواد آن با ابهامات جدی از سوی کارشناسان سیاسی، حقوقی و امنیتی روبرو بود. این بار نیز تصمیم دولت و ارجاع آن به مجلس با واکنشهای مختلفی از سوی کارشناسان طیفهای گوناگون سیاسی مواجه شد. به همین سبب نوبنیاد در مصاحبهای با دکتر مهدی سیف تبریزی، پژوهشگر مسائل قفقاز و روسیه به جزئیات خسارتبار این کنوانسیون پرداخت که مشروح آن در ادامه آمده است.
*ابتدائا به این موضوع بپردازیم که برخی میگویند ایران در زمان پهلوی 50 درصد حق استفاده از دریای خزر را داشته است، آیا اساسا حقیقت دارد؟
یکی از ابهامات پرتکرار درباره کنوانسیون دریای خزر، ادعای واگذاری سهم ۵۰ درصدی ایران و کاهش آن به ۱۱ درصد است. ادعایی که عمدتاً از سوی نیروهای ضدانقلاب و طرفداران پهلوی بازنشر میشود و بر مغالطه تاریخی استوار است.
پس از روی کار آمدن دولت بلشویکی شوروی، در سال ۱۹۲۱ «قرارداد مودت» میان ایران و شوروی امضا شد. ماده ۱۱ این قرارداد، محدودیت ایران برای داشتن نیروی دریایی در خزر را لغو و حق برابر و آزاد کشتیرانی دو کشور را به رسمیت شناخت.
در سال ۱۹۴۰ نیز قرارداد «بازرگانی و کشتیرانی» میان دو کشور، خزر را «دریای ایران و شوروی» تلقی و کشتیرانی را به کشتیهای دو کشور اختصاص داد. همچنین برای هر کشور نوار ۱۰ مایلی ماهیگیری انحصاری تعیین شد و خارج از آن، بهرهبرداری شیلاتی مشترک بود.
با این حال، هیچیک از این معاهدات سهم ۵۰ درصدی برای ایران تعیین نکرده و درباره تقسیم بستر و زیربستر خزر نیز حکمی نداشتند؛ بنابراین نمیتوان آنها را سند مالکیت ۵۰ درصدی ایران دانست.
از سوی دیگر، در دوران شوروی ایران عملاً امکان حضور تجاری و نظامی فراتر از خط حسنقلی-آستارا را نداشت. پس از انقلاب، جمهوری اسلامی ایران با تغییر این رویکرد، بر حق استفاده مشاع از پهنه آبی خزر تأکید کرد و این موضع را در مجامع بینالمللی پیگیری کرد.
*آیا کنوانسیون خزر، سهم ایران را قربانی میکند؟
نکته نخست درباره کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر یا کنوانسیون آلتای این است که در هیچیک از مواد آن، درباره تحدید مرزی، تعیین خط مبدأ یا سهم کشورها از بستر و زیربستر خزر تعیین تکلیف صریحی نشده و این موارد به توافقات آتی کشورهای ساحلی واگذار شده است.
بین سالهای ۱۹۹۷ تا ۲۰۰۳، روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان در قالب قراردادهای دوجانبه و سهجانبه، بستر و زیربستر بخشهایی از خزر را میان خود تقسیم کردند؛ بهگونهای که قزاقستان ۲۹ درصد، روسیه ۲۲ درصد و جمهوری آذربایجان ۱۷ درصد را در اختیار گرفتند. ایران این توافقات را تأیید نکرد و همچنان بر سهم ۲۰ درصدی خود از پهنه آبی، بستر و زیربستر خزر تأکید داشت.
با این حال، بند دوم کنوانسیون آلتای تعیین حدود مرزی، خط مبدأ و سهم کشورها از بستر و زیربستر را به توافقات دوجانبه یا چندجانبه واگذار میکند. بنابراین، تصویب کنوانسیون در مجلس میتواند به معنای پذیرش مبنای حقوقی توافقات پیشین سه کشور روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان تلقی شود؛ هرچند لزوماً به معنای تنفیذ مستقیم آنها از سوی ایران نیست. در نتیجه، حدود ۶۸ درصد بستر خزر میان این سه کشور تقسیم شده و ایران برای تعیین سهم خود در بخش باقیمانده، ناگزیر به توافق با ترکمنستان خواهد بود که با توجه به شکل سواحل ایران، میتواند سهمی حدود ۱۱ تا ۱۳ درصد را رقم بزند.
در مورد پهنه آبی، کنوانسیون ابهام کمتری دارد. بر اساس بند ۵، ۱۵ مایل دریایی آب سرزمینی و پس از آن ۱۰ مایل منطقه انحصاری ماهیگیری هر کشور است. مابقی پهنه آبی نیز بهصورت مشاع برای استفاده تجاری و نظامی همه کشورها قابل بهرهبرداری است و محدودیتی برای کشتیرانی تجاری ایران ایجاد نمیکند.
اما مهمترین ابهام در ماده ۸ است. مادهای که تعیین بستر و زیربستر را از طریق توافق کشورهای دارای سواحل مجاور یا مقابل امکانپذیر میداند. این ماده، بدون تعیین مستقیم سهم ایران، مبنای حقوقی تقسیم بستر را تثبیت میکند و میتواند امکان اعتراض ایران به تقسیمات پیشین را در آینده محدود کند. اهمیت این موضوع زمانی بیشتر میشود که ماده ۸ با منابع نفت و گاز، میادین هیدروکربنی و ایجاد جزایر مصنوعی نیز ارتباط دارد و از منظر اقتصادی، انرژی و ژئوپلیتیکی، یکی از مهمترین تغییرات نسبت به وضعیت حقوقی پیش از کنوانسیون محسوب میشود.
*آیا این روند با تضعیف جایگاه ایران در معادلات سوآپ و انتقال انرژی، تقویت مسیرهای رقیب در قفقاز و آسیای مرکزی میتواند زمینهساز تهدیدات جدید علیه امنیت و منافع ملی کشور شود؟
یکی از جنجالبرانگیزترین مواد کنوانسیون آلتای، ماده ۱۴ است. بر اساس بند یک این ماده، کشورهای عضو میتوانند کابل و خطوط لوله زیردریایی در بستر خزر احداث کنند و طبق بند سه، مسیر این خطوط با توافق کشوری تعیین میشود که بستر آن از قلمرو مربوط عبور میکند.
این سازوکار میتواند به ترکمنستان اجازه دهد گاز خود را از مسیر خزر به جمهوری آذربایجان منتقل کند و قزاقستان نیز نفت خود را به این کشور برساند. تصویب این ماده در مجلس، از نگاه منتقدان، قدرت مخالفت مؤثر ایران با چنین پروژههایی را کاهش میدهد. پروژههایی که میتوانند مزیت سوآپ گازی ایران میان ترکمنستان و جمهوری آذربایجان را تضعیف یا از بین ببرند و انتقال انرژی آسیای مرکزی به بازار اروپا را افزایش دهند.
تقویت این مسیرهای انرژی میتواند معادلات ژئوپلیتیکی منطقه را به ضرر ایران تغییر دهد، توجیه اقتصادی کریدور زنگزور (مسیر ترامپ) را تقویت و همگرایی ترکیه، جمهوری آذربایجان و آسیای مرکزی را در قالب جهان ترک افزایش دهد. روندی که از منظر متن، تهدیدی برای امنیت ملی ایران در قفقاز جنوبی تلقی میشود. همچنین انتقال انرژی آسیای مرکزی به قفقاز میتواند ظرفیت جمهوری آذربایجان برای تأمین انرژی رژیم صهیونیستی را افزایش دهد.
در شرایط فعلی، ایران با استناد به نبود رژیم حقوقی مورد توافق هر پنج کشور ساحلی میتواند با چنین پروژههایی مخالفت کند اما تصویب ماده ۱۴ و پذیرش منطق حقوقی آن، این اهرم بازدارنده را بهشدت محدود خواهد کرد.
از منظر امنیتی نیز ایجاد جزایر مصنوعی توسط کشورها در محدوده بستر آبهای خود یکی از بزرگترین تهدیدهای امنیتی ایران پس از تصویب این کنوانسیون در مجلس ایران خواهد بود. بر طبق ماده 8 کشورها می توانند در محدوده بستر خود اقدام به ایجاد جزایر مصنوعی و یا سازههای اکتشافی و یا تاسیسات نفتی کنند که این موضوع با توجه به موقعیت سواحل ایران و تقسیماتی که در زیر بستر اتفاق افتاده میتواند از سوی کشورهای همانند جمهوری آذربایجان مورد سو استفاده قرار گیرد.
در صورت تصویب و لازمالاجرا شدن کنوانسیون، بخش مهمی از این اهرمها در برابر کشورهای ساحلی از میان خواهد رفت و در نتیجه، قدرت چانهزنی ایران در مذاکرات آینده درباره رژیم حقوقی خزر، تحدید حدود مرزی و تعیین منافع در بستر و زیربستر، به شکل محسوسی کاهش خواهد یافت.