مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی تازه، تصویری متفاوت از ساختار مالکیت صنعت سیمان ایران ارائه کرده است؛ تصویری که نشان میدهد، برخلاف تصور رایج از خصوصیسازی، حدود ۷۰ درصد کنترل این صنعت همچنان در اختیار دولت و نهادهای عمومی غیردولتی قرار دارد. چهار مجموعه، شامل سازمان تأمین اجتماعی، بنیاد مستضعفان، بانک ملی و سازمان بازنشستگی نیروهای مسلح، بهتنهایی بیش از ۶۰ درصد حق کنترل بازار سیمان را در اختیار دارند؛ وضعیتی که بار دیگر پرسشهایی درباره میزان موفقیت سیاستهای اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی و واقعی بودن خصوصیسازی در یکی از مهمترین صنایع کشور مطرح کرده است.
به گزارش گروه اقتصادی روزنامه نوبنیاد؛ گزارش جدید مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد که صنعت سیمان، یکی از قدیمیترین صنایع خصوصیشده کشور، همچنان زیر سایه نهادهای عمومی اداره میشود. بر اساس این گزارش، نهادهای عمومی غیردولتی و سایر بخشهای عمومی، در مجموع ۶۹.۵ درصد حق کنترل بازار سیمان را در اختیار دارند، در حالی که سهم بخش خصوصی از کنترل این صنعت تنها ۲۶.۷ درصد برآورد شده است. این گزارش بر پایه بررسی ساختار مالکیت ۷۵ شرکت تولیدکننده سیمان تا پایان اسفند ۱۴۰۲ تهیه شده است؛ شرکتهایی که بیش از ۹۶ درصد بازار فروش ریالی سیمان کشور را پوشش میدهند. از میان این شرکتها، ۳۵ شرکت در بورس حضور دارند. نتایج این پژوهش نشان میدهد که اگرچه در سالهای گذشته واگذاریهای گستردهای در صنعت سیمان انجام شده، اما بخش مهمی از سهام این شرکتها نه به بخش خصوصی واقعی، بلکه به نهادهای عمومی و صندوقهای وابسته منتقل شده است؛ موضوعی که موجب شده ساختار مدیریتی این صنعت همچنان از ویژگیهای یک اقتصاد شبهدولتی برخوردار باشد.
تأمین اجتماعی؛ بازیگر اول سیمان
در میان همه سهامداران، سازمان تأمین اجتماعی، با فاصله، بزرگترین بازیگر صنعت سیمان محسوب میشود. این سازمان از طریق هلدینگ «سیمان تأمین (سیتا)»، بهصورت مستقیم و غیرمستقیم بر ۱۷ شرکت سیمانی کنترل دارد و بهتنهایی ۳۰.۷ درصد حق کنترل کل صنعت سیمان را در اختیار گرفته است. از میان این شرکتها، تنها پنج شرکت بزرگ زیرمجموعه سیتا، حدود ۱۶.۵ درصد تولید کل سیمان کشور را مدیریت میکنند؛ رقمی که نشان میدهد تصمیمات این مجموعه میتواند نقشی تعیینکننده در بازار سیمان داشته باشد.
بنیاد مستضعفان؛ دومین غول صنعت سیمان
پس از تأمین اجتماعی، بنیاد مستضعفان با ۱۲.۵ درصد سهم کنترلی در رتبه دوم قرار دارد. این نهاد، از طریق شرکت «گسترش صنایع و معادن کاوه پارس»، مالک شش شرکت سیمانی است که مهمترین آنها شرکت سیمان تهران است که بهعنوان بزرگترین تولیدکننده سیمان کشور شناخته میشود. رتبه سوم این فهرست به بانک ملی اختصاص دارد. این بانک، از طریق شرکت «سرمایهگذاری و توسعه صنایع سیمان (سیدکو)»، مالک شش شرکت سیمانی است و حدود ۹.۳ درصد بازار را کنترل میکند. شرکت سیمان مازندران، چهارمین تولیدکننده بزرگ کشور، مهمترین دارایی این مجموعه در صنعت سیمان به شمار میرود. در جایگاه بعدی نیز «سازمان بازنشستگی نیروهای مسلح (ساتا)» قرار دارد که از طریق هلدینگ غدیر بر شش شرکت سیمانی کنترل دارد و ۸.۳ درصد حق کنترل بازار را در اختیار گرفته است.
در مجموع، همین چهار نهاد بهتنهایی بیش از ۶۰ درصد کنترل صنعت سیمان را در اختیار دارند. اگر سهم سایر نهادهای عمومی، مانند بانک سپه، سهام عدالت و بنیاد مسکن، نیز به این فهرست اضافه شود، سهم کل بخش عمومی از کنترل بازار به ۶۹.۵ درصد میرسد؛ رقمی که تقریباً سه برابر سهم بخش خصوصی است.
چرا قانون اصل ۴۴ اجرا نشد؟
یکی از مهمترین نکات گزارش، اشاره به اجرا نشدن کامل قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است. بر اساس ماده ۶ این قانون، مجموع مالکیت مستقیم و غیرمستقیم نهادهای عمومی غیردولتی در هر بنگاه یا بازار نباید از ۴۰ درصد فراتر رود و در صورت عبور از این سقف، این نهادها مکلف به واگذاری مازاد سهام خود هستند؛ اما مرکز پژوهشهای مجلس تصریح میکند که اجرای این حکم طی سالهای گذشته با چالشهای جدی مواجه بوده و عملاً محدودیت قانونی مورد نظر محقق نشده است. نتیجه این وضعیت آن است که با وجود خصوصیسازیهای گسترده، بخش قابلتوجهی از سهام شرکتها میان صندوقهای بازنشستگی، بانکهای دولتی و نهادهای عمومی دستبهدست شده و سهم بخش خصوصی واقعی افزایش چندانی نیافته است.
کنترل بالا؛ سود کمتر
یکی از جالبترین یافتههای این گزارش، تفاوت میان «حق کنترل» و «حق جریان نقدی» است. حق کنترل به معنای توانایی مدیریت و تصمیمگیری در شرکتهاست، اما حق جریان نقدی، سهم واقعی هر سهامدار از سود اقتصادی شرکتها را نشان میدهد. مرکز پژوهشهای مجلس برآورد کرده است که اگرچه بخش عمومی ۶۹.۵ درصد کنترل صنعت سیمان را در اختیار دارد، اما سهم آن از منافع اقتصادی این صنعت تنها ۳۶.۲ درصد است. دلیل این اختلاف، حضور گسترده شرکتهای سیمانی در بورس و وجود سهامداران خرد عنوان شده است. نمونه بارز این موضوع، سازمان تأمین اجتماعی است که با وجود کنترل ۳۰.۷ درصدی بازار، تنها ۱۰.۸ درصد از جریان نقدی صنعت سیمان را دریافت میکند. به بیان دیگر، این سازمان مدیریت شرکتها را در اختیار دارد، اما بخش مهمی از سود اقتصادی میان سایر سهامداران توزیع میشود.
گزارش همچنین نشان میدهد که برخی نهادها، اگرچه کنترل مدیریتی شرکتها را در اختیار ندارند، اما از طریق سهامداری در تعداد زیادی از شرکتهای سیمانی، از منافع اقتصادی این صنعت بهرهمند میشوند؛ برای مثال، صندوق بازنشستگی وظیفه، پسانداز و ازکارافتادگی بانکهای ملی و ادغامشده در ۱۹ شرکت سیمانی دارای سهام بالای ۱۳.۳ درصد است، اما در هیچیک از آنها مالکیت کنترلی ندارد. الگوی مشابهی نیز درباره صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت نفت، بیمه مرکزی و برخی بانکها، از جمله ملت، تجارت و مسکن، مشاهده میشود.
این موضوع نشان میدهد که ساختار مالکیت صنعت سیمان تنها به چند سهامدار عمده محدود نیست، بلکه شبکهای از نهادهای عمومی و مالی در آن حضور دارند که اگرچه مدیریت شرکتها را در دست ندارند، اما از سود این صنعت بهرهمند میشوند. گزارش مجلس تنها گزارشی درباره صنعت سیمان نیست؛ بلکه هشداری درباره ساختار مالکیت در اقتصاد ایران است؛ ساختاری که هنوز سهم قابلتوجهی از آن در اختیار بازیگران شبهدولتی قرار دارد و تحقق اهداف خصوصیسازی را با تردیدهای جدی مواجه کرده است.
زنگ هشدار برای خصوصیسازی
گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، فراتر از صنعت سیمان، تصویری از یکی از چالشهای مهم اقتصاد ایران ارائه میکند؛ چالشی که در آن واگذاری شرکتهای دولتی الزاماً به گسترش بخش خصوصی واقعی منجر نشده و در بسیاری از موارد، مالکیت تنها از دولت به نهادهای عمومی غیردولتی منتقل شده است. سلطه نزدیک به ۷۰ درصدی این نهادها بر صنعت سیمان، در کنار فاصله قابلتوجه با سقف ۴۰ درصدی تعیینشده در قانون اصل ۴۴، این پرسش را مطرح میکند که خصوصیسازی در ایران تا چه اندازه توانسته به افزایش رقابت، کاهش تمرکز و تقویت بخش خصوصی واقعی بینجامد.